文/格衡公司  吴青 童款强

序

深圳在2016年启动罗湖二线插花地棚户区改造项目，拉开了棚户区改造工作的序幕。2017年9月，福田区启动华富村东、西区旧住宅区改造项目，按照“政府主导+国企实施+保障性住房+人才住房建设”的模式，探索全新的旧住宅区拆除重建改造路径。南山、宝安等区也都开展了旧住宅区改造项目筛选、筹备、试点等工作。与此同时，棚户区、旧住宅区改造政策体系构建进程明显加快，市住建局正在制定棚户区改造政策相关文件，罗湖、福田、南山等区也都在紧锣密鼓地编制旧住宅区改造暂行办法。自2009年城市更新政策发布以来，深圳旧住宅区又迎来了一个全新的拆除重建机会窗口。

格衡公司为罗湖二线插花地、华富村旧住宅区改造等项目提供搬迁补偿咨询服务，作为课题研究机构参与了罗湖、福田、南山等区旧住宅区改造暂行办法的起草工作，对深圳棚户区及旧住宅区改造实践操作及政策理论有较为全面的认识，也面临着很多困惑。深圳旧住宅区改造这条路未来该怎么走，如何构建一条法律允许、操作可行、各方认同的路径，需要主管部门及广大从业者的群体智慧。为此，本文对我们在深圳旧住宅区改造工作中的一些认识与思考进行整理，提出遇到的困惑，与大家探讨。

一、关于旧住宅区改造政策路线的选择问题

2009年城市更新政策出台后，旧住宅区拆除重建改造主要适用城市更新政策。近年来，相关规定对通过城市更新实施旧住宅区拆除重建改造做出了限制，如《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施》 (38号文) 、《关于规范城市更新实施工作若干问题的处理意见（一）》规定，旧住宅区符合棚户区改造政策的，应（优先）按照棚户区政策实施改造，但并未限制城市更新方式。目前，市住建局牵头编制的《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》已送审，该意见也未明文禁止旧住宅区通过城市更新实施拆除重建。因此，从政策可行性角度分析，旧住宅区拆除重建改造可以选择适用政府主导的城市更新政策，也可选择适用棚户区改造政策。

各区在制定辖区旧住宅区改造暂行办法时，便面临两种选择：

一是总体上依据政府主导的城市更新逻辑进行政策及程序设置，不突破现行城市更新政策规定，在此原则下对政府主导的旧住宅区拆除重建规则进行细化。采取该方式的优势在于，城市更新政策体系完善，职责分工、计划管理、规划审批、用地办理等运作成熟，仅需对个别操作环节做出微调或细化即可，但与市相关主管部门引导旧住宅区优先适用棚户区改造政策的导向不一致。

二是适用棚户区改造政策，在市政府关于加强棚户区改造工作的实施意见出台后，依据其指导思想、工作模式、程序要求重新构建一个全新的操作体系，独立于城市更新之外。该方式可给予各区较大的创新空间，可以按照全新的逻辑进行探索尝试，有利于摸索最优的模式与路径，但也会导致大量的建章立制工作，面临很多政策风险。选择哪一个政策体系作为研究路线，成为各区制定旧住宅区改造暂行办法的首要问题。

二、关于旧住宅区改造实施主体的资格问题

城市更新遵循政府引导、市场运作的原则，但对于旧住宅区拆除重建改造项目，明确由政府主导开展意愿征集、公开选择市场主体等相关工作；棚户区改造遵循行政主导、市场运作的原则，《广东省人民政府关于加快棚户区改造工作的实施意见》（粤府〔2014〕2号）明确，对具备市场运作条件的棚户区改造项目，当地政府可按规定设定参与棚户区改造的房地产开发企业资金实力、资质等级和企业信用等条件，通过公开招标、拍卖、挂牌的方式确定开发企业。因此，不论依据城市更新还是棚户区改造政策体系，深圳未来旧住宅区改造一定由政府主导推进，但实施主体如何选择、限定国企还是允许其他企业进入，这也是需要重点明确的问题。

2016年6月，深圳市人才安居集团有限公司注册成立，作为市委市政府保障深圳人才安居乐业的平台，专责从事人才安居住房投资建设和运营管理，具有政策性和功能性属性，各区也陆续成立了区人才安居公司，预计未来将成为旧住宅区改造主要实施主体之一。但各区如果大规模启动旧住宅区改造工作，必然需要借助其他主体力量。从深圳近期启动的几个项目实际做法来看，政府更倾向于选择国企作为项目实施主体，北京等城市也将实施主体资格限定于国企，对其他市场主体做出了限制性规定。

国企作为项目实施主体，逐利目标并不强烈，更多的是发挥社会公共服务属性，有利于凸显旧住宅区改造由政府主导的特征，减少行政征收的阻力，政府在计划管理、项目规划、推进实施方面也可更好地平衡公共利益、住房保障、区域发展等综合性目标；而由大型开发企业等其他市场主体作为项目实施主体，可充分调动市场的积极性，发挥市场主体在资金筹措、项目定位、施工管理等方面的专业优势，最大程度实现土地及相关社会资源的优化配置，但市场主体的逐利性，势必会对政府在项目计划管理、规划审批等方面的决策产生影响，而且项目启动行政征收时，也将面临更多的风险与障碍。

三、关于旧住宅区改造签约阶段划分的问题

罗湖二线插花地棚户区改造项目提出了“协商补偿+征收补偿”的两阶段签约模式，分别采取差异化的补偿安置标准，取得了非常好的效果。其实，该签约模式并非首创，在深圳土地整备项目工作中由来已久。通过设置差异化的补偿条件，给予限时签约及交房奖励，鼓励被搬迁人尽快签约交房。但也存在一个弊端，对于超过协商期限未签约的，因无法回转，严格按照征收标准实施补偿，会进一步增加补偿签约难度。

另外一种签约模式是不划分阶段，参照房屋征收程序，启动项目即启动征收，总体上按照房屋征收的逻辑开展工作，罗湖区鹿丹村即采取该模式，北京、成都等地模拟搬迁模式也与此类似。该模式下，政府主导的特征更为明显，行政力贯穿整个项目过程。但征收后的土地应当纳入国有储备用地，再按照招拍挂方式出让，无法协议出让给项目实施主体（注：北京一次性招标模式通过招标工作前置，解决了房屋征收与协议出让方式的冲突问题，这也是深圳棚户区改造可能参考的一条路径）。

两种签约模式的优劣势比选，还涉及到其他实际操作层面的因素，例如房屋征收范围的确定、征收之前补偿安置协议的权益转移、征收之后权益归集等。目前，各区项目普遍倾向于采取两阶段签约模式。

四、关于旧住宅区改造补偿签约主体的问题

如果按照“协商补偿+征收补偿”两阶段签约模式，在协商补偿阶段，签约主体存在几种选择。罗湖二线插花地棚户区改造项目由政府（指定的职能部门）与被搬迁人签订搬迁补偿安置协议，项目实施主体不参与；福田华富村改造项目由项目实施主体与被搬迁人签订搬迁补偿安置协议，区房屋征收部门作为协议第三方；《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》征求意见稿也要求签订三方协议。不同的签约主体会对签约工作、项目实施程序设置带来不一样的影响。

第一种方式，由项目实施主体主导（或参与）签订搬迁补偿安置协议。可充分发挥项目实施主体的主动性及能动性，更好地承担宣传、签约、支付、收楼、分房等具体实施性事务，也更有益于后续权益确认、土地受让等手续办理，但面临以下问题：

一是在启动行政征收时，已签约的被搬迁人是否需要与政府重新签订征收协议不明确，可能增加重复签约工作量。个别项目采取签订三方协议（甲方项目实施主体+乙方被搬迁人+丙方房屋征收部门）的形式，明确启动征收时被搬迁人项下的相关权益自动转移至房屋征收部门，但该约束条款是否有效、能否替代行政征收协议，需要进一步论证。

二是政府征收部分的权益如何转移给项目实施主体的路径不明确。该问题本质上是土地出让问题，也是“民事协商+征收兜底”的核心障碍，目前深圳尚无先例可循。有研究观点提出，能否考虑由项目实施主体收购政府征收后的房屋权益，形成单一权益主体后，参照城市更新相关规定执行；或由政府征收项目实施主体收购的房屋权益，土地入库后再协议出让给项目实施主体。目前，《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》征求意见稿，以及正在编制《深圳市人民政府关于完善土地供应管理的若干意见》征求意见稿，都明确对棚户区改造用地可以采取协议方式出让，但在政策出台之前，这将是困扰旧住宅区改造的重大障碍。

第二种方式，由政府指定职能部门与被搬迁人签订搬迁补偿安置协议，总体上依然采取“协商补偿+征收补偿”的签约模式，全程政府主导，以政府的名义开展各项工作，项目实施主体协助推进实施性事务。该方式在启动行政征收时更为顺畅，且形成单一权益主体，补偿阶段不涉及多方权益转移问题，但存在以下弊端：

一是政府需要投入大量人力物力，没有有效发挥项目实施主体的推动作用。

二是同样面临征收后的土地需入库、公开招拍挂出让问题，无法协议出让给项目实施主体，会进一步打消项目实施主体参与的积极性。针对此，有研究提出了一种解决思路，政府在开展补偿协商阶段，将项目实施主体选择方式（指定或招标）纳入补偿安置协议条款，被搬迁人签订协议，则视同认可项目实施主体的选定规则。政府全面完成补偿签约工作后，指定或招标确定项目实施主体，由项目实施主体负责土地出让手续办理、施工建设、回迁安置等后续事宜，但该方式在法律上是否允许需要进一步论证。

另外，根据《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》征求意见稿的相关要求，须由政府确定的部门、项目实施主体、被搬迁人签订三方协议，并明确补偿签约工作完成后，土地可协议出让给项目实施主体，但该规定在实际操作中会面临一些问题。采取指定方式确定项目实施主体的，该要求在操作上可行，但采取招标方式确定项目实施主体的，受招标工作的影响，会导致项目前期程序多、耗时长，前期投入大，从效益角度考量，不利于设置项目终止及退出机制，会使政府在补偿签约阶段陷入较为被动的局面。

五、关于旧住宅区改造项目经济平衡的问题

深圳市委市政府将向市人才安居集团投入现金1000亿元作为公司资本金，各区政府与市人才安居集团合资成立区人才安居公司，也都给予了大力的资金支持，可充分保障未来一定时期内旧住宅区改造的资金需求。但从长远来看，深圳旧住宅区数量众多，体量巨大，单纯依靠政府的资金投入并不具备可持续性，如何实现项目经济平衡将是一个重要议题。

一种观点建议未来每个旧住宅区改造项目都配建一定量的商品房对外销售，回收投入成本，实现经济平衡，北京一次性招标模式也将经济平衡作为项目实施的前提条件之一，这是更为良性的运作模式。《深圳市政府购买棚户区改造服务管理办法》的通知（深建规〔2016〕7号），也提到了棚户区改造项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施问题。该方式在技术层面上不存在难度，通过经济测算可相对准确地推算出需配建的商品房建筑面积，但在政策及操作层面存在以下几个风险：

一是项目如果配建商品房，在搬迁补偿阶段能否启动行政征收，或者说配建商品房后是否会影响项目公共利益性质的界定，需要进一步论证；

二是政府主导的职能范围是否会逾越权责边界，可能带来不利的社会舆论风险；

三是导致被搬迁人对项目性质认知产生混淆，以为是政府为市场开发行为背书，进而产生抵触，提高补偿诉求，增加搬迁工作实施难度。

另外一种观点则建议跳出单独的旧住宅区改造项目，从全区统筹角度考虑项目经济平衡问题。例如，对于政府主导实施型的项目，除用于回迁之外的增量住宅建筑面积部分，全部用作保障性住房和人才住房，不配建商品房，以确保项目公共利益性质的纯粹性。而对于业主需求主导型的项目，业主自发提出由政府主导实施拆除重建改造的，则可考虑配建商品房，以实现项目本身的经济平衡，持续性地推动旧住宅区改造工作。

六、关于旧住宅区改造启动行政征收的问题

城市更新之所以对旧住宅区改造拆除重建推动不力，根源问题在于缺乏补偿谈判救济措施。棚户区改造政策的提出与构建，最核心的目标之一便是完善搬迁补偿救济措施，通过行政征收手段实现项目收尾保障，但具体如何操作，面临以下几个问题。

一是启动行政征收的依据问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）列举了公共利益的六类情形，符合其中之一即可启动行政征收。旧住宅区改造可适用第（四）或第（五）类，其中，第（四）类是由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要，第（五）类是由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。现阶段几个项目拟依据第（四）类启动行政征收，但如果项目需考虑经济平衡、配建商品房，我们认为依据第（五）类启动行政征收更为妥当。

二是行政征收范围的确定问题。如上文所述，旧住宅区改造项目优先采取“协商补偿+征收补偿”两阶段签约模式，从近期项目经验来看，不同意签约的业主占比一般在1%-2%之间，总体占比极小，这一部分业主房屋才是需要征收的对象。实际操作时，能否采取定点方式确定征收范围呢？从前期研究结果来看，绝大多数研究观点认为定点征收缺乏政策依据，也不具备可操作性。国家、省、市房屋征收相关规定明确，房屋征收范围应当根据规划选址与土地预审相关文件规定的用地范围，结合房屋产权等实际情况进行确定，意即征收的对象范围是土地，分散的房屋无法从整体用地中进行剥离，以独立纳入房屋征收范围。但是，整体征收又导致了另外一个问题，即已签约部分的被搬迁房屋是否需要重新签订征收协议、是否需要适用同一征收补偿标准，这在前文有所提及。事实上，相关问题之间彼此交错，互相产生影响，进一步增加了研究工作的难度。

小结

旧住宅区拆除重建改造对盘活深圳存量用地发展空间、完善区域配套设施、改造居民生活条件等具有积极的意义，随着时间的推移，改造的需求与业主的诉求将会越来越迫切。

旧住宅区改造这扇大门正在逐步打开，我们有幸参与这一个探索与发现的过程，也深切感觉到推开门后并非坦途，许多迷雾还困扰着前行的路。本文将我们在实际项目操作及课题研究过程中的一些困惑与思考与大家分享，抛砖引玉，希望同行及各界专家能够指点迷津。本文如有错漏之处，还请不吝批评指正。

（本文图片来源于网络）

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