文/刘武 刘柏平
摘要
深圳城市更新集体资产评估具有复杂性、技术性、创新性等特点，既涉及原村集体资产保值增值及可持续发展，又关系原村集体经济组织成员个人切身利益，涉及面广，影响程度高。但是，目前该类评估的评估内涵、委托主体、委托程序、评估机构采用的技术路线和评估方法、评估成果等各方面都未行成统一，评估报告差异较大。
资产评估法是评估行业的首部基本法。本文对照资产评估法对评估性质、评估程序、法律责任等方面的相关规定，分析目前深圳集体资产评估操作方式，指出存在问题，探讨规范操作和正确评估技术路线，对于防范评估行业风险，积极推进集体土地二次开发利用、集体资产保值增值以及保障相关权益主体的利益，都具有非常积极的意义。
一、深圳城市更新集体资产评估背景
深圳市土地总土地面积1952.84平方公里，土地资源紧缺，近年来大力开展城市更新，增加土地供给。深圳实施的城市更新中，绝大部分属于旧村改造，主要涉及原农村集体的非农建设用地、征地返还用地、旧屋村用地、未征（转）土地，大部分土地已建，部分土地还存在外卖行为，产权关系、利益分割较为复杂。
深圳市、区出台了有关集体资产交易管理规定，例如：《深圳市镇村集体资产管理规定》，明确集体资产拍卖、转让等需进行资产评估；《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》，明确在非农建设用地利用现状发生改变的，均应委托合法资产评估机构进行评估，施行备案制度；《龙岗区社区股份合作公司集体用地开发和交易监管实施细则》还明确了资产评估内容、评估基准日、评估复核制度等内容。
2013年中央十八届三中全会明确提出让市场在资源配置中起决定性作用，建立城乡统一的建设用地市场，在此前提下，集体土地开发与交易逐步增多，相应的集体资产评估业务也大量增加，城市更新集体资产评估便是其中之一，其评估结果一是满足备案需求，二是为集体资产参与城市更新提供参考依据，该项工作十分必要，也十分紧迫。
二、深圳城市更新集体资产评估现状与存在问题
（一）深圳城市更新集体资产评估的现状
深圳城市更新集体资产评估始于2014年，目前仍处于自由发挥、“百花齐放”的阶段。鉴于政府相关政策要求集体资产在城市更新过程中必须保值增值，但对于保值增值的内涵未做明确规定，早期个别项目评估报告通过了备案审查，各区委托方现在往往要求评估机构参照模板进行评估。其典型做法是将城市更新范围内的集体资产分为现状房地产、非农建设用地土地价值（增值部分）、非农指标价值三个部分分别评估，并以三者之和与集体在城市更新中分配的收益进行比较，判断是否实现集体资产的保值增值，具体如下：
1、现状房地产市场价值评估，评估对象为城市更新范围内集体物业现状利用下的市场价值。
2、非农建设用地土地价值（增值部分）评估，技术路线为：非农建设用地土地价值（增值部分）=非农建设用地在城市更新专项规划条件下的市场价值-应补地价-非农指标价值-现状房地产市场价值-由开发商实际支付的其他拆迁成本。
3、非农指标价值评估，一种做法是寻找相关案例，采用比较法进行评估；另一种做法是以非农建设用地在城市更新专项规划条件下的市场价-应补地价-非农用地分摊的拆迁成本（城市更新中非农指标不落地，拆迁成本按项目平均拆迁成本考虑）。
4、城市更新集体分配物业价值评估，评估对象为合作协议中明确的集体分配物业的市场价值。
5、可行性研究报告，主要论证项目的可行性，部分集体占主导权的项目要求提供。
（二）深圳城市更新集体资产评估存在的问题
上述集体资产评估方法，虽然目前实际业务中常见使用，具有一定的现实操作性，但笔者认为仍有以下问题：
1、评估性质—鉴定性与咨询性不明确
现状各评估公司在开展集体资产备案评估过程中，都是以出具咨询报告的形式来操作，人为地将集体资产备案评估项目设定为咨询性估价，以期降低评估公司的执业风险。但笔者认为该种做法值得商榷，一是对鉴证性估价与咨询性估价的误读，鉴证性估价与咨询性估价的根本区别是估价报告的使用者是委托人以外的第三方还是委托人自己，而不是仅依据报告的名称是估价报告还是咨询报告来区分；二是这种人为的设定不具有法定效力，要么导致政府相关部门在备案过程中存在错误使用咨询性报告进行备案审查，要么是评估机构在评估报告中滥用评估假设限制条件。由于评估机构误认为出具的是咨询性报告而相应地减轻其报告应负担的法律责任，报告的执业质量可能会受到市场主体的制约而影响其独立性、客观性和公正性，不仅有可能导致集体资产流失，还会使政府相关部门工作人员承担行政执业风险，减缓城市更新项目的进程，降低评估机构的社会公信力。
2、评估委托关系混杂
现状集体资产备案评估工作普遍由市场主体进行委托、付费，但合同主体往往是原农村集体经济组织。混杂的评估委托关系，对评估机构的公正性提出了新的挑战，在实务中也难以应对审计及监察部门的质疑。
3、评估对象及评估范围界定模糊
实际工作中，由于地上建筑物、土地、非农指标往往分属不同的主体，开发商在补偿谈判时分别进行谈判补偿，相关权利主体有分别进行评估的诉求，因此前述将集体资产拆分评估的做法应运而生。但是，该做法存在明显的缺陷，一是城市更新中集体土地并非全部为非农建设用地，少量未征（转）土地经处理后也可以参与城市更新，因此，上述做法忽略了该部分未征（转）土地的价值；二是现状房地产市场价值评估中已包含所占土地价值，与非农土地价值（增值部分）评估中有重复；三是非农指标不能合法交易，将其土地分离作为独立的评估对象是否合理值得商榷。笔者在评估复核的实务工作中，就经常发现评估对象及评估范围界定不正确的情况，如：缺失未征转用地，现状房地产价值只评估地上建筑物的重置成本，现状房地产未经原农村集体经济组织核准，将禁止交易的非农指标作为估价对象进行以交易为估价目的的价值评估。
4、价值内涵界定不准确
关于评估价值内涵的界定，笔者认为主要有三方面问题：一是现状房地产市场价值评估中，价值内涵界定为城市更新范围内集体物业现状利用下的价值，根据《房地产估价基本术语标准》，价值内涵应界定为现状价值；二是非农建设用地土地价值（增值部分），相关评估机构认为其价值内涵为城市更新中的土地增值，笔者认为该公式没有实质意义，无法理解；三是非农指标的市场价值，深圳市现行法规明确禁止非农指标交易，不存在合法的非农指标交易市场，笔者认为关于非农指标的市场价值说法是不准确的；四是价值内涵混同，有评估机构将现状价值与非农指标价值、非农建设用地价值（增值部分）相加以期得到集体资产的总价值，笔者认为这种做法是明显的价值内涵混同，应当是进行最高最佳利用分析，将现状价值、假设为空地在城市更新专项规划指标下的土地价值进行比较分析以确定集体资产的最高最佳利用，而非农指标的价值、非农建设用地的土地价值（增值部分）应当是不同权益主体对最高最佳利用前提下的集体资产价值的再分配的一个过程。
5、价值时点确定不合理
深圳市城市更新项目往往历经较漫长的时间，要经过城市更新年度计划、专项规划的编制审批、补偿谈判、确认实施主体、房屋拆除、产权注销及受让土地等过程，短则三五年，长则七八年。在实务工作中存在“集体资产备案评估工作的价值时点原则上在交易双方拟备案时间点前一年内、评估报告从价值时点起一年内报街道办审查有效”。这意味着一是在市场主体还没有和原农村集体经济组织谈判完成之前，市场主体和原农村集体经济组织的谈判口径永远在发生变化；二是在谈判的时候就要具备预知未来的能力，需要准确预测在一年内能够完成备案手续，否则还得一切重头来过、重新开始；三是评估报告的有效期从价值时点起算；四是对该技术指引出台之前一年以上的所有项目全部否定，应当重新予以谈判补偿。笔者认为这种做法将极大地阻滞城市更新项目的有效进程，和简政放权的思路大相径庭，甚至会扰乱经济秩序，影响社会的稳定和谐。
6、评估技术路线不合理
当前典型做法是将集体资产分割为三部分分别评估，然后以三者评估值之和作为集体资产的价值，这一思路得到的评估结果与以集体资产整体（指标+地上物+土地）为评估对象得到的评估结果并不相等，主要有两方面原因：一是分割评估会遗漏部分未征（转）地的价值；二是城市更新中调入的非农指标不落地，无法对地上物的拆迁成本进行准确核算，需以项目平均拆迁成本代替实际拆迁成本，由于项目平均拆迁成本往往大于集体土地的实际拆迁成本，这一做法会导致集体资产流失。
三、深圳城市更新集体资产评估的思考
通过前述城市更新集体资产评估现状与问题的分析，对照资产评估法的要求，笔者认为现行评估做法存在较大的技术风险。为完善集体资产评估技术体系，笔者进行了一些尚不成熟的思考，在此进行探讨：
（一）关于评估项目性质
依据资产评估法第三条规定，涉及国有资产或者公共利益等事项，法律、行政法规规定需要评估的为法定评估。深圳市城市更新集体资产备案评估涉及原农村集体经济组织及广大村民和其他权利主体的经济利益，且深圳市、区均有文件规定应进行评估。应界定为法定评估业务，评估机构应依据资产评估的有关规定进行执业，确保评估执业的独立、公正、客观，为原农村集体经济组织提供价值参考、为相关部门提供备案审查价值参考、为市场主体提供对价参考的客观数据和估价意见，不得滥用估价假设和限制条件，不得以咨询性估价的形式掩盖鉴证性估价的本质。
（二）关于评估委托
资产评估法第三条规定，法定评估应当依法委托评估机构评估；第二十二条规定，评估事项涉及两个以上当事人的，由全体当事人协商委托评估机构；委托开展法定评估业务，应当依法选择评估机构。深圳市城市更新集体资产备案评估涉及原农村集体经济组织及广大村民和其他相关权利主体的利益，在评估机构的选择上应由原农村集体经济组织召开股份大会或股东代表大会进行决议，授权原农村集体经济组织与评估机构签订评估委托合同并承担支付评估服务费用的义务。这样，就理顺了评估委托关系，减少了评估公司受市场主体对评估价格干预的可能，增加了评估公司执业的独立性，为有效实现集体资产保值增值奠定了基础。
（三）关于评估目的
城市更新集体资产备案评估，本质上评估结果应为原农村集体经济组织确定城市更新中的利益分配比例提供决策参考。实际工作中，评估目的仅仅为满足交易程序备案要求，为利益分配实现保值增值作背书，并未真正体现评估工作的价值。从现实出发，笔者认为集体资产备案评估应兼顾二者需求，评估成果既要反映集体资产价值，满足保值增值的监管要求，更要提出相关利益分配建议，满足集体的决策需求，逐步体现评估的专业性、重要性，促进评估行业长远健康发展。
（四）关于评估对象和评估范围
由于集体土地普遍存在房、地、指标的权利主体不一致的现象，现行做法将三者分离评估虽然有一定的现实意义，但不可避免地会出现重复、遗漏以及分离评估之和与整体评估结果不一致的现象。为准确评估集体资产价值，笔者建议该类评估应先将集体土地上的所有资产作为一个对象整体进行评估，再扣除非集体资产部分的价值。对于非农指标价值，则属于集体资产价值的内部再分配。
（五）关于评估价值内涵
笔者认为，城市更新集体资产评估中集体资产价值内涵应根据估价对象分别定义为现状价值、市场价值。根据估价规范，评估市场价值时应进行最高最佳使用分析，分别分析保持现状、更新改造等前提下房地产的价值，从而确定最高最佳使用方式。结合城市更新项目的实际情况及监管要求，笔者认为应分别从保持现状、更新改造两个前提评估集体资产的市场价值：一是保持现状前提下，评估集体房地产的现状价值，主要是现状物业的价值；二是更新改造前提下，评估集体土地的市场价值。通过最高最佳使用的分析，以便确定在城市更新中判定集体资产的真实价值，作为利益分配的基数。
（六）关于价值时点
价值时点应根据估价目的来确定。城市更新集体资产备案评估的估价目的，在于为集体参与城市更新进行利益分配提供价值参考，那价值时点应当是在利益分配的前提条件确定后，市场主体与原农村集体经济组织补偿谈判的时点。利益分配的前提条件，在城市更新项目中主要包括集体拟投入的资源（房屋、土地、其他补偿额）、城市更新专项规划、市场主体拟投入的资源等。集体拟投入的资源和市场主体拟投入的资源均可在补偿谈判中由双方自行明确，而城市更新专项规划由政府审批，集体和市场主体无法控制，具有不确定性。因此，价值时点原则上应当确定在城市更新专项规划经政府审批之后的某个时点，但前述已经阐明城市更新项目历经周期较长，补偿谈判的时间也较长，对于原农村集体经济组织与市场主体在城市更新专项规划之前已经就合作开发或参与城市更新有关事项达成意向，并通过集体召开股东大会或股东代表大会进行表决通过的经济行为，可以理解为双方的经济行为已经发生，经济行为发生的时间点已经确定，价值时点应当确定在经济行为发生时间，但利益分配的前提条件应当是城市更新专项规划下的有关前提。这样，既解决了历史问题，也可以加快推进城市更新项目的进程，同时也确保根据城市更新规划指标对之前的合作意向条件作出修改完善，在一定程度上保障了集体资产的保值增值，具有现实的可操作性和灵活性。
（七）关于评估技术路线
对于集体房地产的现状价值，当前的评估技术路线较为成熟，笔者在此不再赘述；对于更新改造前提下集体土地（毛地）市场价值，可以假设开发法为主要评估方法，先评估完全产权集体土地在城市更新规划条件下的市场价值，再扣减应补地价以及实际由开发商支付的货币补偿成本（包括非集体物业的货币补偿价值、清租费用、过渡费等）。
对于非农指标的价值，本质上属于集体资产价值的内部再分配，可在集体非农用地（毛地）市场价值的评估的基础上，再扣减实际拆迁成本或项目平均拆迁成本。非农指标的调入不应降低接收非农指标的原农村集体经济组织的既得利益。
（八）关于集体利益分配比例的思考
合理地确定集体分成比例是城市更新项目顺利进行的基础和前提，因此，需要评估机构给出利益分配的相关建议，以供村集体决策参考。测算集体在城市更新中的利益分配比例，主要有以下四种算法：
第一种算法，以原集体土地上现状房地产价格为依据进行补偿和置换。这种做法只体现现状土地及地上旧厂房、旧房屋的补偿，没有体现集体在城市更新项目中的增值收益分配。当集体资产在更新单元中所占比例较小的情况下，往往采用这种算法。
第二种算法，以原集体土地上现状房地产价格为资本金作价入股分配未来物业。这种做法只关注村集体现状土地及地上旧厂房、旧房屋的价值，并以此对比项目总投资作为分成比例，忽视了村集体作为土地使用权人拥有土地在未来规划下的权益价值。
第三种算法，以规划前提下土地市场价格减应补地价减拆迁货币补偿资金（过渡费等）为原集体的资本金作价入股分配未来物业，开发商以投入的建设成本、应补地价、货币补偿资金等为资本金入股分配未来物业。换句话说：通过测算原集体的资本金占项目总投资的比例，就可以得到原集体的物业分成比例。资本金以规划后的土地市场权益价格为依据。
第四种算法，以规划下土地市场价格为原集体的资本金作价入股分配未来物业减应补地价减货币补偿资金（过渡费等），测算占总投资的比例。这种算法集体分成最大化，同时也意味着集体要承担所有拆迁成本。
笔者认为，城市更新项目中村集体分成比例，应根据集体资产在更新单元内物业占比多少、拆迁补偿的模式等不同情况，选择合适的方法确定，但应当要确保集体资产的保值增值，充分保障村民及其他权利主体的经济利益。
四、小结
随着社会经济的发展，集体资产开发和交易评估将越来越普遍，由于该类业务非常复杂、专业性强，牵涉主体多，评估难度大，现行评估方法存在许多不完善的地方，评估问题在未来一段时间可能会逐步显现。鉴于资产评估法即将实施，建议由估价行业协会牵头，尽快针对深圳城市更新集体资产评估的特殊性和复杂性，依据资产评估法制定城市更新集体资产评估技术指引，以便规范评估公司的执业行为，对促进深圳市土地资源整合、加快城市更新进程、实现集体土地二次开发利用、落实基础设施及公共配套设施、保障资产资产保值增值和相关权益主体的利益，具有非常重大的意义。评估机构及评估从业人员应依法规范执业，提升评估行业的社会公信力，使评估行业健康持续发展。
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