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浅议深圳旧住宅区改造的困境与破局

浅议深圳旧住宅区改造的困境与破局

文/格衡公司 吴青 童款强

摘要:深圳旧住宅区成为挖掘存量土地空间的重要来源之一,城市发展、区域升级、居住改善等来自于各方面的诉求日渐强烈,旧住宅区拆除重建已是大势所趋。城市更新曾为旧住宅区改造打开了一扇窗,点亮一丝希望,但八年实践之后,终究未能如愿,没有达到预期的效果,如今,这扇门已逐步关闭。在陷入困境多年之后,棚户区改造政策的提出,重燃了希望,但这条路如何走、将带领旧住宅区抵达何处,一切依然乱花渐欲迷人眼。




一、旧住宅区改造兼具天时地利,大势所趋


深圳总土地面积1996.85平方公里,经过37年的高速发展,土地开发已接近极限,面临后续用地资源不足的困境。从存量土地挖掘资源,向存量要增量,已成为社会各界共识,也是深圳未来发展的必经之路。而从近年的探索与实践来看,这条路走得并不轻松,并且可以预见未来将更加艰难。


1987年12月1日,中国首次以公开拍卖的方式有偿转让国有土地使用权,土地“第一拍”在深圳落锤,中标单位深房公司在竞得的土地上修建东晓华园。此后,类似的商品住宅小区在深圳相继落成,遍地开花,成为改革开放前沿阵地开拓者们的幸福家园与安居乐土。根据相关统计,深圳1995年之前建成的住宅小区超过750个,尤以原关内罗湖、福田两区最为集中。这些小区地理位置优越,区域条件良好,且现状开发强度小、容积率低,但受当时规划理念、建筑水平、施工材质的限制,小区内配套设施匮乏、建筑标准滞后,经过几十年岁月侵蚀,风吹雨打日晒,很多房屋出现了安全隐患,甚至成为危房,消防也难以达到最新要求,严重地影响了居民的生活质量水平,制约城区升级发展,居民改造诉求和改造意愿强烈。


深圳发展需要土地资源,旧住宅区期望改造,改善居住环境,并可释放用地空间。从供需角度分析,两者高度契合,可达到共赢,兼具天时地利,是大势所趋。并且随着时间的推移,改造诉求将越来越强烈。





二、市场运作的城市更新,打开一扇窗,关上


2009年,深圳印发《深圳市城市更新办法》,并陆续出台了一系列配套性文件,按照政府引导、市场运作的原则,为旧住宅区拆除重建打开了一扇窗。犹如一座宝库透开一丝缝隙,光芒投射进来,迅速点燃了火焰,兴高采烈的掘金者们蜂拥而入,以风卷残云之势入驻各旧住宅区,甚至为争夺一席之地而产生摩擦。一时间,市场热度空前,旧住宅区凭借着巨大的想象空间,身价扶摇直上,业主的预期也被推上了顶峰。


一切看上去如此美好。2010年,木头龙、金钻豪园、南苑新村、鹤塘小区、华泰小区、龙溪花园、海涛花园和桥东片区共八个旧住宅区,被列入深圳城市更新单元第一批计划。在预想的目标中,业主按照建筑面积不少于1:1.2的比例,获得全新的回迁安置房,价值几近翻倍;市场主体获得土地使用权、增量空间的开发价值;政府获得项目配建的人才住房和保障性住房,取得地价,实现区域的整体提升。这是一个预想中可实现多方共赢的完美机制。


但是,理想很丰满,现实很骨感。拆迁成为城市更新项目中最大的难点与变数,在巨额利益面前,人性的复杂性展现无遗。完全依靠市场协商行为以达到100%签约,远比想象中困难,最为致命的是,城市更新政策未明确收尾保障方式,在市场运作的原则下,市场主体对于不同意签约的业主无计可施。绝大多数项目成为了玻璃后面挣扎的飞萤,看得见光明,似乎触手可及,实际却找不到出路,成功遥遥无期。截至目前,首批纳入城市更新计划的八个旧住宅区仅鹤塘小区完成了补偿签约工作,其他几个小区并没有获得预期的进展,陷入停滞不前的局面。很多旧住宅区成为了业主、市场主体、城市发展共同的伤痕,成为新的遗留问题,还在等待时间的解锁,但到底什么时候能够解开,谁都不清楚。


群雄逐鹿的局面维持了几年,烽火江湖、硝烟四起,也客观对改造秩序、居民生活造成了一定的负面影响。2012年1月,《深圳市城市更新办法实施细则》发布实施,第四十六条明确规定,属于以旧住宅区改造为主的改造项目,区政府应当在城市更新单元规划经批准后,组织制定搬迁补偿安置指导方案和市场主体公开选择方案,经占建筑物总面积90%以上且占总数量90%以上的业主同意后,公开选择市场主体。至此,2009年打开的那一扇窗,到2012年正式关闭,全面宣告,市场运作,此门不通,此后也再未批准过市场主体申报的旧住宅区改造城市更新计划。但实际上,此前已经入驻旧住宅区的市场主体并未放弃,只是行为与形式不再如当初那般大张旗鼓,私下的协商推进依然在进行。


2016年12月,深圳市人民政府办公厅印发《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施的通知》,要求稳步推进旧住宅区更新,进一步强调对于成片旧住宅区确需通过城市更新实施拆除重建的,应当由区政府组织开展现状调研、城市更新单元拟订、意愿征集、可行性分析、更新计划申报、市场主体公开选择等工作。已经关上的门,再加了一把锁,市场主体也深切地体会到政策寒冬已至,这条路再无通途。





三、棚户区改造,一半是海水,一半是火焰


城市更新政策的收紧,给旧住宅区改造带来了几年的沉寂。但它本是跳跃的火焰,躁动从未停歇。随着深圳城市发展对土地资源诉求的日渐强烈、时间对房屋侵蚀的不断加重,这团熊熊的烈火只会越燃越热。根据深圳市委市政府最近印发的《关于完善人才住房制度的若干措施》要求,“十三五”期间,深圳需筹集建设人才住房和保障性住房40万套。这些房源从哪里来,旧住宅区是值得挖潜的重要方向之一。可以断定,旧住宅区改造窗口势必再一次开启,只是,这次打开的将是另外一扇窗。


2016年,深圳启动罗湖二线插花地棚户区改造,项目涉及土地总面积56.7万平方米,房屋约1400栋,建筑面积138.5万平方米,当事人约9000户。体量之大、难度之高,被各方专家普遍认为是中国棚改第一难。该项目是深圳第一个棚户区改造项目,由罗湖、龙岗区政府作为项目实施主体,罗湖区住房保障中心作为签约主体,天健集团作为承接单位,格衡公司作为全程咨询督导及谈判顾问。项目在补偿标准、工作机制、实施程序等方面进行了积极探索、大胆创新,采取“两阶段、三方式”推进,即先民事协商,协商期满后,采取行政征收或行政处罚方式,实现项目收尾保障。依靠合理的补偿安置标准、高效的组织管理,经过各方努力,项目在4个月时间内即完成99%以上当事人的签约工作,创造了深圳搬迁史上的一个奇迹。罗湖二线插花地项目具有独特性,封闭试点运作,不具备复制条件,但棚户区改造政策在深圳的落地执行、政府+国企的工作机制、项目先协商后征收的成功经验,都为深圳旧住宅区拆除重建改造带来了更多启示,指出了方向。


在项目试点操作的同时,深圳棚户区改造政策也在不断完善。2016年6月,市住房和建设局印发《深圳市棚户区改造项目界定标准》(深建规建〔2016〕8号);2017年3月,宝安区印发《宝安区棚户区改造工作指引》。另外,市城市更新相关规定,也对城市更新与棚户区政策之间的衔接做出了要求。2017年1月印发的《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施》 (38号文) 明确,对使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等亟需改善居住条件的成片旧住宅区,符合棚户区改造政策的,按照棚户区改造相关规定实施改造;2017年4月印发的《关于规范城市更新实施工作若干问题的处理意见(一)》,进一步强调,对于……等亟需改善成片旧住宅区,符合棚户区改造政策的,应优先按照棚户区政策实施改造。2017年8月,市住建局发出《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施(征求意见稿)》,首次触及旧住宅区改造的核心问题,包括项目实施的路径、程序、实施主体的选定、拆迁阶段的收尾措施等,在业内造成极大反响,引起了热烈讨论。


从政策导向来看,棚户区改造将成为未来旧住宅区拆除重建的主要方式。但目前深圳缺乏系统的棚户区改造政策体系,缺少可供参考借鉴的深圳样本(罗湖二线插花地棚户区改造项目被搬迁房屋与旧住宅区存在本质上的区别,借鉴意义不大),重构一个独立、平行于房屋征收、城市更新的棚户区政策体系,将是一个漫长而艰难的过程,旧住宅区业主对棚户区的定位和叫法也心怀抵触,这并不是一个让人喜欢的名词。对旧住宅区而言,棚户区改造或许是一剂良方,但良药苦口,实施起来并不容易。





四、政府主导的旧住宅区改造,破局之路


除城市更新、棚户区改造之外,旧住宅区拆除重建还有另外一条路径,即政府实行房屋征收后将土地进行招拍挂出让,罗湖鹿丹村改造即采取该模式。但这种做法存在几点弊端,一是实施条件受限制,项目需符合公共利益性质;二是政府需要投入大量的行政资源处理征收补偿工作,信访维稳压力大;三是征收后的土地用于房地产开发,社会各界对政府容易产生负面评价。那么,旧住宅区拆除重建到底该何去何从?路在何方?


未来的政策体系尚不明确,但“政府主导+国企实施+回迁房建设+公共住房建设”的推进模式已经成为共识,如果能够尽快确定操作层面的实施路线和规则,或许将开启一个风口,打通旧区新生破局之路。


(一)明确谈判签约责任主体。谈判签约责任主体的确定有两种方式,一是由国企作为谈判签约责任主体,充分发挥国企自由协商的优势,减少政府在拆迁阶段的工作量和参与程度。但该方式的弊端在于,如果项目启动行政征收,需由政府征收部门或街道办事处签订征收补偿协议,届时将形成两个大的权利主体,最后能否转换形成单一权利主体、如何转换尚不明确。二是由政府部门作为项目谈判签约责任主体,先民事协商,期满后实行行政征收,但签约主体不变。该方式有效规避了权利主体的转换问题,但政府需要投入大量的人力、物力和行政资源。


(二)落实拆迁收尾保障措施。拆迁补偿是造成现状旧住宅区城市更新困境的核心问题,缺乏收尾保障措施。目前,市棚户区改造政策征求意见稿已规定,对小部分被搬迁人不签约的,经相关程序后可启动行政征收或行政处罚,但具体比例未明确。参考香港市区重建的做法,启动行政征收的签约率临界点应当不得低于90%,具体操作时,可以结合项目实际情况采取差异化的触发比例,在签约公告时便予以明确。


(三)探讨项目经济平衡方式。罗湖二线插花地棚户区改造项目投入由政府财政全额承担,未来增量建筑面积全部作为保障性住房或人才住房,没有考虑项目经济平衡的问题。如全市旧住宅区陆续开展拆除重建改造,必须达到项目本身经济平衡,否则难以为续。在上述实施路径及框架体系下,最有效的方式就是在增量建筑面积中,确定一部分作为商品房对外进行销售,实现项目盈亏平衡。对此,北京一次性招标棚户区改造项目已有成熟的运作体系,可以为深圳提供有益参考。





五、光芒穿透迷雾,期待旧住宅区的美好明天


旧住宅区改造涉及到各方权责、权益,剪不断,理还乱。毫无疑问,现在再一次站在了岔道口,但经过罗湖二线插花地棚户区改造项目的试点运作,经过市、区相关主管部门的政策研究,困扰旧住宅区改造的迷雾渐渐打开,一条逐渐清晰的路线呈现在我们眼前。尽管目前依然存在一系列的问题需要在前行中摸索,但我们相信在政府主导下,深圳旧住宅区的春天即将到来。



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