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基于权益理论探讨城市更新利益共享

文 / 童款强
 
        深圳市在2009年提出城市更新,通过政府引导、市场运作、业主参与的模式,为土地二次开发摸索出一条全新的道路。近五年来,市场反馈积极,城市更新项目如雨后春笋,遍地开花,但是从具体实施情况来看,大多数项目并非一帆风顺。很多项目在推进过程中遇到了极大的阻力,进退维谷,这其中有经济环境变化、市场竞争激烈、配套政策不足等多方面的因素,但最为重要的原因,在于利益分配机制问题,这也是导致一系列矛盾与冲突的根源。
        城市更新是一个利益重新整合配置的过程,参与利益分配的各方按照自身利益最大化原则,以自认为合理的方式提出议价,但因各方参照的标准、衡量体系存在差异,往往导致彼此之间的差距较大,难以调和。如果能够梳理参与利益分配各方的权益来源及本质、权益边界及大小,作为利益分配的基准,那么相关问题将迎刃而解。
        一、城市更新利益共享主体
        构建城市更新利益共享机制,首先需要明确利益分配的主体。按照惯性思维及通常的理解,城市更新利益分配主体不外乎业主、开发商、政府三方,现状下,大多数项目也正是这三方在推动城市更新并分享增值利益。但实际上,开发商并非城市更新实施的必然主体,如果业主不委托开发商实施改造,开发商参与城市更新利益分配的说法便无从谈起,可见这种划分方式并不严谨。因此,需要从另外一个维度确定参与城市更新利益分配的主体。
        城市更新最早起源于西方国家,以英国、美国为代表,大致经历了四个发展阶段,分别为大规模推倒重建式清理贫民窟与城市美化运动、以政府为主导的政策性保障住房改造更新运动、以追逐城市房地产开发利润为动力的经济导向型城市更新,以及以社区为单位的多元主体参与式城市更新。总结其发展历程及各阶段的实施特点可以发现,城市更新的动力来自于两个方面:一是城市公共利益自上而下的要求。对于已衰退、规划欠佳的区域,为满足城市发展及公共利益,提升社区环境,实现土地优化利用,对土地提出更新要求,这是城市发展、公共利益赋予土地应当承担的义务;二是物权相关主体自下而上的诉求。城市更新发展趋势从经济效益导向向社会效益导向进行转变,物权相关主体的诉求及意愿在城市更新中发挥着越来越重要的作用,成为推动城市更新的另外一股动力。
        可见,更新项目(其所占用的土地)受到来自城市发展的约束与要求,彼此之间存在着某种关联。进一步分析会发现,两者之间的关系极其微妙而密切,例如,城市郊区土地没有更新改造的价值或价值很低,市中心土地则截然相反。从某种意义上来说,正因为城市的存在,处于城市服务范围内的土地才获得了更新升值的可能,城市配套的完备程度也影响着项目增值空间的大小,城市应当参与更新改造项目的增值分配。
具体到某个城市更新项目,业主之所以能够参与利益共享,是因其具有土地使用权。从权益角度分析,城市更新的本质是物权的转移与重新确认,其中,以土地为客体的物权主体包括土地所有者和土地使用者,在我国土地二元机制管理体系下,土地所有者又包括国有土地所有者和集体土地所有者,不同性质土地上的城市更新项目涉及不同的利益分配主体,其物权变化的本质也各不相同,需要区别分析。
基于上述认识,本文认为参与城市更新增值利益共享的主体包括三个,即城市、土地所有者及土地使用者,分别对应项目外部及项目内部两个层面。这与通常认为由业主、开发商、政府三方共享城市更新利益的观点有所出入,但更契合城市更新涉及主体权益的本源。
        二、城市更新利益共享方式
      (一)更新项目与城市的利益共享
        研究项目与城市的利益分配,需要解决以下问题,包括土地为什么会具有价值,区位不同的土地为什么价值差异巨大,土地增值来自于哪些方面,以及城市对土地价值到底发挥着怎样的作用。
        首先,分析土地的价值来源。根据马克思提出的绝对地租理论,绝对地租来源于产品的价值高于生产价格的差额所形成的超额利润,土地的价值来源于产品的价值。土地的使用方式决定了土地的价值,而并非土地的价值决定土地使用方式。城市在发展过程中,政府作为城市管理者,按照均衡、高效的原则规划土地使用方式,并由此决定了土地的价值大小。举例来说,建设用地与农用地在土地实体上并无明显区别,其价值分化主要是因政府规划确定的使用方式不同,以及城市为土地提供服务设施的完善程度差异。
        其次,分析土地的增值因素。土地价值包括物质价值和资本价值,其中,导致土地资本价值增值的因素有两个方面,一是生产性因素,最为典型的如经营者对土地连续追加投资,使特定地块的土地生产力得到提高,从而使该块土地价值增值;二是非生产性因素,包括城市发展引起土地稀缺、土地用途转换、利率及政策性因素等,这些利好因素的出现都受益于城市发展或具体的政府行为。
        由此可见,城市对土地价值的产生、价值增值都发挥着重要作用,按照补偿原则,城市应当从土地增值中获得回馈,合理的回馈份额是其对土地价值形成及增值所发挥正效应的经济对价。关于经济对价的确定,最理想的方式是进行数量化,但难度极大。香港曾在1991年7月成立补偿与增值特别委员会,专项研究城市与土地增值之间的数量关系,经过近8个月研究认为,即使在个别情况下进行量化也十分困难,而且也不可能提供一个有意义的整体数字。不过我国《城市用地分类与规划建设用地标准》给了我们一些启示,该标准规定整个城市公共管理与公共服务设施用地、道路与交通设施用地、绿地与广场用地占到城市总建设用地的25%~48%,这一比例可以作为城市从更新项目获取土地份额的参考。
        虽然无法建立城市与项目之间经济对价的量化体系,但正是依托城市对土地价值产生、价值增值所发挥的外部正效应,政府基于公共利益及城市管理目标,取得规划、征税、征收(集体土地)等权利,获得回收部分土地增值的权益,这正是政府权益来源。深圳市现行政策要求城市更新项目“无偿移交给政府,用于建设城市基础设施、公共服务设施或者城市公共利益项目等的独立用地应当大于3000平方米且不小于拆除范围用地面积的15%”,并承担配建保障房等义务,可以理解为城市从项目获得的补偿,其本质更接近于政府对土地增值进行课税。
       (二)项目内部主体间的利益共享
        我国现代土地管理制度起源于1950年,以中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》为起点,逐步形成国有土地与集体土地二元管理机制。深圳市在2005年进行城市化转地,土地理论上全部转为国有,但对于建成区并未进行补偿,因此,现状下的城市更新项目按照土地性质可划分为两大类,国有土地上的城市更新主要对应旧住宅区改造,集体土地上的城市更新主要对应城中村改造。
        1、国有土地上的城市更新项目
        根据我国土地管理法,全民所有即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使,土地的管理和监督工作,由土地行政主管部门负责,为便于表述,本处统称为政府负责。因此,在国有土地上的城市更新项目中,政府承担着两个角色,一是前文所讲的城市管理者,行使相关权益,二是国有土地所有者权益代表。结合推进城市更新的两个动力进行分析,政府代表城市管理者,自上而下地要求项目进行更新,同时,政府作为土地所有者权益代表,为实现土地增值、改善居住环境、提升社区配置等目标,自下而上地期望项目进行更新,但是,其自物权上已经设置了用益物权,受到与土地使用者尚未履行完成的土地使用权出让合同的约束。在进行城市更新之前,应当处理好与土地使用者的合同关系,例如提前解除合同,对土地使用者剩余年期土地使用权、地上物所有权进行补偿,并给予违约赔偿。前两项通过估价技术很容易解决,难点在于违约赔偿的确定,遵循市场议价原则,无量化标准。
        对于土地使用者而言,也就是我们通常所讲的权利主体或业主,从物权角度分析,其拥有剩余年期的土地使用权和地上物的所有权。理论上讲,土地使用者的权益随着剩余使用年期的缩短而不断减少,在使用年期截止时趋近于零(因住宅建设用地使用权期满后自动续期,属于例外情况),但在使用期限内,只要土地使用者未损害土地所有者的权益,遵循土地使用合同约定,非基于公共利益目的,土地所有者原则上不得收回土地使用权。如果项目进行改造,土地使用者的权益体现在两个方面,一是获得剩余年期的土地使用权和地上物所有权价值补偿,二是要求土地所有者为提前解除合同而支付的违约赔偿。
         2、集体土地上的城市更新项目
        在深圳市范围内,理论上已经没有了集体土地,但事实上,城中村更新改造本质依然是集体土地上的城市更新。在分析集体土地上城市更新利益共享问题之前,有必要先对我国土地二元管理机制进行简要说明。现状下,我国土地市场是囿于国有土地范畴的狭隘市场,集体土地禁止入市,其使用、收益和处分权利受到限制。集体土地要入市,必须先经过征收、转为国有这一途径,集体土地上城市更新涉及的利益主体主要涉及政府和集体土地所有者两方。
        集体土地所有权作为完整的物权,是归属集体土地所有者的自物权,是并行于国有土地的权益,即政府并不具备行使或干涉集体土地所有权的权能。政府在集体土地上城市更新项目的权益,仅是代表城市管理者角色,依托城市对土地增值发挥的正效应而行使获得补偿回馈的权益,具体实现时有两个手段,一是对土地增值进行课税,税额可参照国有土地上的城市更新项目确定,二是调整土地规划,实现土地二次增值,政府分享部分增值额。另外,在我国现行土地制度下,政府额外获得收取“土地市场准入门票”的权利。除此之外,政府并无其他权益内容。
        基于这一认识,对照深圳现行城市更新政策分析发现,在集体土地上的城市更新项目,改造完成后土地所有权由集体转为国有,以及改造过程中政府从实施主体收取应补地价的做法,依据并不充分。集体土地上的城市更新与国有土地上项目相比,其差异仅在于市场准入限制,但现状下,为获得进入土地市场的门票,集体土地所有者丧失土地所有权、丧失收取应补地价的权益、项目额外贡献20%土地,这张门票无疑代价太大。尤其当下处于第三次土地管理制度改革的大环境,未来将侧重于建设城乡统一的建设用地市场,消除城乡二元结构,建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度,在这一趋势下,深圳现状针对集体土地上城市更新的政策设置,值得商榷。
        三、小结
         深圳城市更新推行五年以来,大量项目阻力重重、进展不顺,核心根源之一在于利益分配不均。本文的侧重点并非构建一套量化的衡量体系,而是从权益的角度进行分析,明确各方权益来源、性质及大小,如果各自的权益边界得到了界定,利益共享分配的份额自然而然清晰。
        通过研究发现,开发商并非城市更新利益共享的必然主体,权利主体在城市更新项目中的权益也并非那么突出,事实上,其权益极为有限;城市更新项目之所以要向政府无偿提供土地,其本质是土地价值形成及增收受到了城市的正效应,对此而做出的对价补偿;在国有土地上的城市更新项目,政府承担着两种角色,一是城市管理者,二是土地所有者代表,作为双重身份推动并决策城市更新,土地使用者的权益并不明显;在集体土地上的城市更新项目,政府仅作为城市管理者参与项目利益共享,并依据现行土地二元管理机制收取市场准入门票,并不具备将集体土地转为国有、收取应补地价的权益,尤其在土地同权同价的土改趋势下,现行政策设置值得商榷。
[本文仅代表作者个人意见]


 
 
 
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