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深圳城市更新项目地价计收体系研究

文/ 吴青 刘武 刘柏平
 
摘要:深圳市2009年出台城市更新政策,有效调动了业主、开发商参与城市更新的积极性,为消除安全隐患、完善公共配套、实现产业升级、盘活存量土地、提高土地利用效率发挥了重要作用。但是,根据现行政策规定,部分项目应补地价过高,严重制约了项目推进,其根源在于城市更新地价体系存在瑕疵,应补地价内涵或价值标准不明确。本文从城市更新演变过程、地价理论、地价构成、政策导向等角度,对城市更新地价内涵进行明确界定,提出城市更新应补地价评估体系。
        一、背景
        2009年,深圳市发布《深圳市城市更新办法》,之后陆续出台了相关配套文件。城市更新包括综合整治、功能改变和拆除重建三种方式,其中,拆除重建类最为社会公众及开发商所关注,其实施方式包括权利主体自行实施、市场主体单独实施、合作实施(原农村集体经济组织继受单位与单一市场主体通过签订改造合作协议合作实施)、政府组织实施四种。从近几年操作情况来看,市场主体单独实施项目较多。
城市更新政策对应补地价计收体系及标准进行了规定,现行地价体系中将市场评估价格和公告基准地价作为计价基准,例如,对于工业改经营性用途的更新项目,存量部分(原合法面积)按改造后公告基准地价减原地价残值补缴,增量部分按改造后的市场评估地价标准补缴。采用政策制定时适用的基准地价(2006年),该方式在部分项目中所实现的地价优惠弥补了拆迁成本,项目可行,但是,随着时间推移,公告基准地价更新或出现市场地价下跌的情况,上述方式难以达到地价优惠与拆迁成本之间的平衡,事实上,现行大量城市更新项目面临这一问题的制约。
        鉴于此,本文对深圳市拆除重建类城市更新项目应补地价体系进行研究,分析现行地价体系存在的瑕疵,结合地价理论,明确城市更新地价内涵与标准,并以深圳市福田上步片区多个城市更新项目作为案例进行测算检验,对进一步完善城市更新应补地价体系提出一些建议。
        二、现行城市更新应补地价计收体系施行现状与困局
      (一)现行城市更新应补地价计收体系政策规定
        《深圳市城市更新办法》、《深圳市城市更新办法实施细则》按照改造前后土地用途的差异,分类计收应补地价,本文分以下四种典型类型进行解析。
        1、对于普通旧住宅小区改住宅的项目,根据《深圳市城市更新办法》第三十九条计收地价:“本办法第三十六条至第三十八条规定情形以外的拆除重建类城市更新项目,按照其改造后的功能和土地使用权期限以公告基准地价标准计算应缴纳的地价,扣减原有合法建筑面积按照原土地用途及剩余土地使用权期限以公告基准地价标准计算的地价。”由于当前住宅的基准地价远低于市场地价(熟地),因此按照现行基准地价标准计收地价,体现了地价优惠。
        2、对于工业改工业的项目,根据《深圳市城市更新办法》第三十八条,“拆除重建类的工业区升级改造项目升级改造为工业用途或者市政府鼓励发展产业的,原有合即法建筑面积以内部分不再补缴地价;增加的建筑面积按照公告基准地价标准的50%缴纳地价。”体现了政府对工业区升级改造的鼓励与支持。
        3、对于商业改商业的项目,根据《深圳市城市更新办法》第三十九条,“本办法第三十六条至第三十八条规定情形以外的拆除重建类城市更新项目,按照其改造后的功能和土地使用权期限以公告基准地价标准计算应缴纳的地价,扣减原有合法建筑面积按照原土地用途及剩余土地使用权期限以公告基准地价标准计算的地价。”当前商业的基准地价远低于商业市场地价(熟地),因此按照现行基准地价标准计收地价,体现了地价优惠。
上述三类应补地价均仅涉及基准地价,如果在目前时点补交地价,基准地价与目前市场地价的差异基本可以弥补拆迁成本的支出。但是按照《深圳市城市更新办法》规定,更新主体要在完成100%补偿谈判签约工作,并确认为改造实施主体后才进行补交地价,而更新项目谈判一般需要几年时间,这期间可能颁布新时点基准地价,同时市场地价也在随房地产市场发生变化,也即基准地价与市场地价的差异是动态的,并非一成不变。随着基准地价的调整以及国家房地产调控政策造成的未来市场地价的降低趋势,两者之间的差异减小,拆迁成本的支出难以弥补。
        4、对于工业改住宅、办公、商业等经营性用途的项目,根据《深圳市城市更新办法》第三十八条,“拆除重建类的工业区升级改造项目升级改造为住宅、办公、商业等经营性用途的,原有合法建筑面积以内部分,按照其改造后的功能和土地使用权使用期限以公告基准地价标准计算应缴纳的地价,扣减原土地用途及剩余期限以公告基准地价标准计算的地价;增加建筑面积部分,按照其改造后的功能和土地使用权使用期限以市场评估地价标准计算应缴纳的地价。”即地价计收有两个计价方式与计价标准:存量部分(原合法面积)按改造前、后公告基准地价差补缴;增量部分按改造后的市场评估地价标准补缴。此处“市场评估地价”指的是改造完成后熟地(净地)的市场价格。可以理解为:由于从工业用途改为商业用途土地增值幅度较大,而工业房地产的拆迁成本相对较低,因此,工业改商业项目的应补地价远高于其他类型。
      (二)现行城市更新应补地价计收体系实施中遇到的困局
        本文选择福田区上步片区城市更新项目作为检验案例。上步片区位于深圳市福田区东部,总用地面积约1.45平方公里,现状建筑面积约441万平方米,现状毛容积率约为3。片区的发展始于1982年,原定位为以电子工业为主导的综合工业园区,现已成为中国电子第一街,未来规划定位为“全国最具影响力、辐射海内外的高端电子信息服务、展示和交易中心、多元业态混合的高品质商业中心和生产型服务业中心,兼具商务办公、居住等功能的城市综合型片区”。经过30年的变迁,上步片区在交通、市政、城市景观等方面的系统性问题积重难返,片区现状与未来规划之间的差距日益增加,矛盾逐步加重,需要系统优化,被确定为深圳市首个城市更新试点片区,共划分为16个城市更新单元。
        根据项目可行性研究报告,第一更新单元北区(鹏基工业区项目)应补地价约30.6亿元,第三更新单元(嘉年项目)应补地价约25.15亿元;第十四更新单元(兰光项目)应补地价6.9亿元;第十四更新单元(桑达项目)应补地价8.9亿元。截止2013年8月,第一更新单元北区、第二更新单元、第三更新单元、第七更新单元、第十四更新单元已纳入城市更新年度计划,但受应补地价过高等因素影响,进展缓慢。
        三、现行城市更新应补地价计收体系困局的原因分析
        针对上述应补地价过高的情况,深圳市政府于2012年8月印发《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施的通知》,提出了完善城市更新地价政策的规定,明确城市更新项目涉及按照市场评估地价标准计收地价的,地价金额按照市规划国土发展研究中心评估结果和市场机构评估结果平均值的85%计收,但部分项目依然应补地价过高,本文认为其根源在于现行应补地价体系存在瑕疵及地价的价值内涵不明确两个方面。
      (一)现行应补地价的体系存在瑕疵
        市场评估地价是某一时点评估机构根据宗地特点、市场状况评估测算的宗地的公开市场价值,基准地价是不同级别或不同均质地域的土地分用途评估的法定最高年期的土地使用权价格。理论上,在同一时点、相同条件下,基准地价与市场评估地价是一致的。在其他价值内涵设定条件相同的情况下,通常所认为的基准地价与市场评估地价的差异主要源于二者对应的时点不一致。因此,通过公告基准地价与市场地价的差额实现地价优惠的做法,在理论支撑上存在瑕疵,同时,在实际操作中,可能出现以下几种例外情况导致难以实施。
        首先,由于基准地价发布及更新的滞后性,在近年土地市场价格上涨较快的情况下,基准地价往往低于同期市场评估地价,这种情况下,现行地价计收政策能够实现地价优惠,但在公告基准地价更新后或市场地价下跌的情况下,现行地价计收政策就可能难以实现地价优惠,通过上步片区14单元最新一期及上一期公告基准地价对比可知,两者存在一定差异,具体如下:

上步片区14单元最新一期与上一期公告基准地价对比(元/平方米)
地价类型 工业 办公 商业
更新前(2006年公告基准地价) 747 2995 6133
更新后(2013年公告基准地价) 701 4063 8157
       
        其次,城市更新项目地价缴纳时点不是现在,而是未来完成补偿谈判成为更新实施主体之后,在未来若干年内,如果最新的公告基准地价大幅提高,改造实施主体需支付的地价大幅增加,部分项目可能因此难以为继。基准地价差异幅度过大,对采用新发布基准地价进行核算的改造主体来说也不公平,易引发矛盾。
      (二)城市更新应补地价内涵不明确
        从地价价值内涵角度分析,实际项目中按照净地地价确定市场评估地价,导致应补地价高企,在政策导向、估价理论上也存在不合理之处。
        对于工业改经营性用途的更新项目,存量部分(原合法面积)按改造前、后公告基准地价差补缴,增量部分按改造后的市场评估地价标准补缴,此处公告基准地价与市场评估地价的价值内涵均指熟地地价。现阶段,已发布的公告基准地价低于当前时点的市场评估价格,以上步片区第十四更新单元为例,2013年工业公告基准地价701元/平方米,市场评估地价5000-7000元/平方米;办公公告基准地价4063元/平方米,市场评估地价12000-16000元/平方米;商业公告基准地价8157元/平方米,市场评估地价32000-40000元/平方米。公告基准地价远低于当前的市场评估地价,能够较大程度实现地价优惠以弥补拆迁成本。但是,不论是基准地价还是市场评估地价,都不等同于理论上的应计收的城市更新地价(改造后新批准条件下的毛地价格)。
         四、通过地价理论及更新政策规定明确毛地地价内涵
       (一)通过地价理论对城市更新应补地价内涵进行分析
        一般而言,地价由三个部分构成,即地租(包括绝对地租级差地租)、土地资本和利息额。土地价格是土地经济价值的反映,这主要表现为地租或土地预期经济效益。在城市土地利用中,土地与土地资本(城市基础设施投资等)高度融合,难以分开。根据《城镇土地估价规程》,从成本构成角度,地价由土地取得费、土地开发费、税费、利息、利息、利润、土地增值组成,公式如下:
土地价格V=Ea+Ed+T+R1+R2+R3   
        式中:  V:土地价格
                     Ea:土地取得费
                     Ed:土地开发费
                     T:税费
                     R1:利息
                     R2:利润
                     R3:土地增值
        其中,土地取得费按用地单位为取得土地使用权而支付的各项客观费用计算。城镇国有土地的土地取得费可按拆迁安置费计算。拆迁安置费主要包括拆除房屋及构筑物的补偿费及拆迁安置补助费。城镇拆迁安置费应根据当地政府规定的标准,或应当支付的客观费用来确定。
综上所述,对于旧城区拟更新改造的土地,因尚未完成拆迁,所以其地价的构成是不包含土地取得费及相应税费、利息、利润的,也就是说,旧城区未完成拆迁的土地的价格(毛地价格)等于熟地的价格扣减拆迁安置费及合理的税费、利息、利润。
      (二)通过政策规定对城市更新应补地价内涵进行分析
        根据我国现行法律法规,改变土地用途、性质、规划利用条件后,土地的增值收益归政府所有;但是,按照对《深圳市城市更新管理办法》的理解,通过城市更新产生的土地增值收益,应在政府、业主、更新实施主体三者之间进行合理的分配。因此城市更新地价实质是旧城区更新改造过程中归属于政府应得的土地增值收益。
        1、政府组织改造情况下城市更新地价的实现
        根据《深圳市城市更新办法》第三十一条,“对由政府统一组织实施城市更新的,可以在拆迁阶段通过招标的方式引入企业单位承担拆迁工作,拆迁费用和合理利润可以作为收(征)地(拆迁)补偿成本从土地出让收入中支付;也可以在确定开发建设条件且已制定城市更新单元规划的前提下,由政府在土地使用权招标、拍卖、挂牌出让中确定由中标人或者竞得人一并实施城市更新,建筑物、构筑物及其他附着物的拆除清理由中标人或者竞得人负责。”以下我们模拟典型政府统一组织实施的旧城区改造项目城市更新地价实现的过程,揭示城市更新地价的内涵:
        征地拆迁阶段:假设政府引入企业单位承担拆迁工作,企业先行支付拆迁安置成本;
        土地出让阶段:通过招、拍、挂方式公开出让土地,竞得者向政府支付地价(熟地);
        拆迁成本返还阶段:政府从收取的地价中向承担拆迁工作的企业支付拆迁费用和合理利润。
        通过上述模拟,可以清楚地看到,在政府组织改造的情况下,城市更新地价表现为政府实际获得的土地出让收益。即:城市更新地价=改造后新批准条件下的市场地价(熟地地价)-相关政策规定标准下的拆迁安置费及合理的税费、利息、利润。
        2、企业组织改造情况下城市更新地价的实现
       《深圳市城市更新办法》出台后,政府鼓励市场主体直接参与旧城区改造,在企业组织改造的情况下,城市更新地价政府主要通过补收地价的形式实现,但城市更新地价的内涵二者没有本质差异。在企业组织改造的情况下,若要保证改造得以顺利进行,同样需要保证改造实施主体在改造过程中能够取得合理利润。那么,理论上,城市更新地价=改造后新批准条件下的市场地价(熟地地价)-市场客观补偿标准下的拆迁安置费及合理的税费、利息、利润,即为毛地价格。
        通过对地价计收理论的研究,我们可以明确,对于旧城区改造项目,城市更新地价在理论上为改造后新批准条件下的毛地价格,即城市更新地价=改造后新批准条件下的市场地价(熟地地价)-相关政策规定标准下的拆迁安置费及合理的税费、利息、利润。目前,各类城市更新的地价优惠政策,本质上是为了弥补改造实施主体支付的拆迁成本及相应利润。
        五、基于毛地地价内涵,提出城市更新地价计收建议
      (一)城市更新市场评估地价定义及价值标准
        1、城市更新市场评估地价的价值定义
        以城市更新地价计收为目的的毛地市场评估地价,是指在城市旧区范围内,尚未经过拆迁安置补偿等土地开发过程、不具备基本建设条件的土地,在正常市场条件下一定年期的土地使用权价格。
毛地(未拆迁平整)市场地价评估与净地(已拆迁平整)市场地价评估体系有重大差异,毛地市场地价评估需充分考虑了项目开发周期、房屋拆迁成本因素、用地贡献因素、产业规划对于物业建成后销售资金回笼的限制因素等。
        2、城市更新市场评估地价的价值标准
        城市更新市场评估地价为毛地(未拆迁平整)的公开市场价值。
      (二)城市更新市场评估地价(毛地)评估方法及计算公式
        城市更新市场评估地价(毛地)可采用剩余法、市场比较法等多种方法评估,考虑到上步片区城市更新的特殊性,可侧重采用剩余法评估,充分考虑拆迁等因素。
        城市更新市场评估地价具体计算公式为:
        城市更新市场评估地价 = 土地市场评估价—拆迁安置成本
        或:城市更新市场评估地价=房地产市场价格-拆迁安置成本-建安成本-管理费-利息-合理利润-税费-销售费用。
      (三)城市更新市场评估地价(毛地)评估步骤
        1、明确项目规划指标:根据改造项目专项规划确定项目用地规划经济技术指标。
        2、设定经济测算前提条件:设定拟测算的改造项目范围用地规划指标、拆迁物业产权置换的比例、改造及建设期的预测等前提条件。
        3、估算项目拆迁补偿费用:根据市场客观拆迁安置补偿标准,估算改造项目拆迁补偿费用。
        4、估算回迁安置房屋建筑面积:估算改造项目拆迁所需回迁安置房屋建筑面积。
        5、测算项目总投资:根据设定的项目用地规划经济技术指标,估算项目总投资,包括土地取得成本(拆迁补偿费用+应补地价),前期工程费、房屋开发费、其他费用、管理费、销售费用、财务费用、不可预见费、房屋公用设施专用基金等。
        6、测算项目销售收入估算:根据项目规划指标及市场分析,扣除回迁安置房建筑面积,其余改造建成后的物业全部销售,预计项目的商品房销售收入。
        7、反算应补地价:设定项目客观成本利润率前提下,项目平衡反推项目应补地价,即公式为:土地取得成本(拆迁补偿费用+应补地价)=项目销售收入-前期工程费-房屋开发费-其他费用-管理费-销售费用-财务费用-不可预见费-房屋公用设施专用基金。
      (四)地价测算注意事项
        1、项目用地规划指标以专项规划为依据;
        2、拆迁搬迁补偿安置标准应参照市场上大多数类似案例补偿标准进行确定,是客观合理的补偿标准,而非个别、特殊的补偿标准;
        3、改造及建设期模拟一般城市更新改造期及建设期;
        4、改造后房地产价值等模拟市场水平。
        六、小结
        深圳市现行补地价出现两种计价体系的做法,是对城市更新地价的价值内涵理解偏差,虽具有一定现实意义,但存在明显缺陷,随着公告基准地价的更新或市场地价的下降,相关问题就会显现。特别是工改商项目,由于地价优惠幅度小,往往不足以弥补改造实施主体支付的拆迁成本,使得项目不具经济可行性,深圳市现行的城市更新应补地价体系设置存在一定瑕疵。通过对地价计收理论的研究可知,对于旧城区改造项目,城市更新地价在理论上为改造后新批准条件下的毛地价格,建议建立以城市更新市场评估地价(毛地)为基础的地价计收体系。



 
 
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