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论城市房屋拆迁中被拆迁人权益保护
 文/方苞
近年来,尤其是物权法实施后,暴力拆迁、极端对抗、因拆暴富屡见报端,每个事件一经报道,都很快成为公众关注和讨论的焦点。原《城市房屋拆迁管理条例》的诸多弊端、与物权法的冲突,显现无疑。2010年1月,国务院法制办会同住房城乡建设部制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》,拟取代《城市房屋拆迁管理条例》,并于1月29日正式公开征求民意。但时至今日,以征求意见稿为蓝本的新“拆迁条例”何时正式出台,国务院法制办仍无时间表。近期,各大媒体均爆出“新拆迁条例不久或将揭开面纱”的消息,“征收取代拆迁”、“取消行政强拆”、“拆迁许可证将作废”、“拆迁补偿市场化人性化”等新概念和制度,再次成为热点话题。这些修订的根本出发点和关注点均在于保护被拆迁人权益,本文拟从这一主题入手,探讨拆迁征收制度的完善。
一、被拆迁人权益保护的问题及原因
城市房屋拆迁活动是近现代各国社会经济发展中普遍存在的客观现象,尤其是在现代文明社会中,根据城市规划、建设或环境治理等公共利益的需要,有时甚至为了更大的商业利益,房屋及其附属物就会面临被拆迁的问题。城市房屋拆迁过程,实质上就是各种利益相互博弈的过程。由于在权力资源、资本资源、信息资源等方面与政府和开发商相比,均处于不对等状态,且参与拆迁程序往往是被动无奈,被拆迁人的弱势群体特征极为显著。因此,被拆迁人的合法权益极易受到侵害。
(一)拆迁补偿不公正
拆迁补偿是拆迁人与被拆迁人最大的矛盾焦点。拆迁人往往利用其优势地位压低补偿款。因为,对于拆迁人来说,补偿款增加就意味着成本提高。但对于被拆迁人来说,补偿款减少就会使被拆迁人的利益受损。因此,拆迁补偿款的多少,是双方博弈的结果。当前在房屋拆迁中,补偿费用和安置问题几乎是由拆迁人单方决定,是霸王条款。被拆迁人在整个拆迁过程中很难有表达自己意愿、维护自己权益的机会。所以,被拆迁人的利益能否得到保障,完全取决于开发商的实力和信誉。而在实际中,由于一部分被拆迁人有搭便车的心理,开发商随即推出一些“先搬迁先奖励”的措施,又造成被拆迁人之间在补偿上的不公平。而且在现实中,补偿款的多少和安置费的高低也带有随意性,不按标准执行。在沈阳房屋拆迁中就有这样的情况发生:同样的地理位置和房屋,建筑面积也相同,一个有产权,一个无产权,而补偿的结果是有产权的被拆迁房屋反而没有无产权的被拆迁房屋补偿款高。
(二)非法拆迁严重
行政强制拆迁时有发生。众所周知近年来,由于我国家法律法规的不完善,政府在城市建设特别是大量的商业征用地审批和实施拆迁作业中大包大揽,有的地方为了顺利拆迁甚至动用警力,强制执行。由此引起的政府与被拆迁人的矛盾可以说已经成为带有普遍性的社会问题。目前在城市房屋拆迁领域是行政主导拆迁,不管被拆迁人是否愿意,他都只能接受政府作出的拆迁决定并负有配合拆迁进行的义务,行政权力对于被拆迁人而言具有支配性,在这中间,被拆迁人的利益保护存在重大问题。在拆迁人申请强制拆迁时,当地政府为保障城市建设的效率,往往会滥用行政权力,以不服从行政裁决为由,动用强力部门的力量将被拆迁人武力逐出家门,拆毁其房屋,恣意侵害被拆迁人的利益。
(三)城市房屋拆迁中行政权力行使不当,致使政府公信力缺失
目前在城市房屋拆迁中仍是行政主导拆迁,不管被拆迁人是否愿意,他们只能被动接受政府做出的拆迁决定,并且配合拆迁。行政权力对于被拆迁人而言具有支配性。根据行政法原理,“行政权与公民权具有不对等性,行政权具有优益性或支配性。行政权可以设定、变更或消灭公民的权利和义务,而公民却不具有同样的权利。”因此被拆迁人在城市房屋拆迁的利益分配活动中受制于政府。同时,在被拆迁人与拆迁人订立拆迁补偿协议时,当地政府部门为保证城市规划建设的效率,实现政绩最大化,给拆迁人(房地产开发企业)营造一个有利的投资环境,往往会迫使被拆迁人违心地接受拆迁人开出的对自己极为不利的条件,与拆迁人达成不平等的安置补偿协议,因而使被拆迁人遭受重大的经济损失。如果政府一旦不依法行政就将严重损害被拆迁人的利益(违法强制拆迁),“一些地方政府建设规划部门出尔反尔造成居民不能回迁”的情形使政府的诚信丧失,损害了政府在人民群众中的形象。
(四)缺乏有效的权利救济途径来保护被拆迁人的权益
拆迁许可裁决等制度因行政权力行使不当已难以发挥保护被拆迁人权益的作用。纵观我国目前的拆迁过程,相关环节大多缺失。通常的情形是,在尚未征求被拆迁人意见的情况下,行政机关即向拆迁人发放拆迁许可证。拆迁人只要获得拆迁许可,拆迁双方就负有签约义务。假如被拆迁人对补偿安置有异议,只能申请行政裁决。一旦裁决作出,若被拆迁人在裁决期内拒绝执行,拆迁人即可申请行政机关或法院强制执行。由此可见,作为房屋主人与土地使用权人,被拆迁人对拆迁整个流程应有的知情权、参与权与表达权被逐一弱化,甚至被剥夺。这是有违我国的法制精神的。行政诉讼又因受到现实环境制约而在解决城市拆迁纠纷中处于尴尬地位。信访是其它正常救济途径缺位的最后一道防线。各级各部门都对信访问题制定了一系列的应付措施,有的还采取非常规的处理方法,以达到暂缓信访的结果。还有    信访制度不透明,对信访问题不重视等导致信访不能取得其应有的作用。
二、保护被拆迁人权益的法律思考
(一)优化拆迁补偿安置制度
1、确立充分补偿的原则。将被拆迁人的国有土地使用权的损失也纳入拆迁补偿范围之中以充分保护被拆迁人的财产权利。被拆迁人支付了国有土地使用权的费用,但是在其遭遇房屋拆迁的过程中其国有土地使用权的年限还没有到期,然而在拆迁补偿中其支付的国有土地使用权费用却得不到补偿,这一点对于被拆迁人来说是非常不公平的。为了保护被拆迁人的利益应确立充分补偿安置制度。
2、提高拆迁补偿安置的标准。当前的拆迁补偿安置标准较低,不符合市场价值规律。对被拆迁人私有财产的补偿必须考虑私有财产的既有价值和可得利益,纯粹从现有价值出发去评估补偿数额,即便是按市场价也难以弥补当事人的损失。例残疾人或普通的下岗工人把其房屋出租,虽然房屋本身不具有很高的价值,但是他们的生活来源主要就是依靠房屋出租的费用,征用此类房屋,仅按市场价格计算,有失公平不利保护被拆迁人的利益,所以可得利益必须考虑在内。
(二)加强拆迁过程的程序立法
严格“强制拆迁”的条件和程序。强制拆迁对于保证拆迁工作进度,发挥了不可替代的作用。但就是因为强制拆迁,造成的拆迁过程中大量的恶性事件,在社会上造成了极其恶劣的影响。如果双方达不成协议,那么对于公民的合法私有财产是不能采取强制措施的。拆迁双方就拆迁补偿方案协议不成而提请行政部门或人民法院裁决,这两种方式只能就拆迁双方补偿形式、补偿金额等纠纷居中作出判断,以辨明是非曲直,达成协议与否仍然依靠双方自愿。笔者建议对于“强制拆迁”行为应该区别对待:
第一、为了公共利益,如果被拆迁人在给予充分、合理的补偿后,仍执意拒绝拆迁,则可召开听证会。听证会由政府拆迁主管部门主持,听证会的代表主要由非被拆迁人代表、拆迁人代表(或政府代表)及被拆迁人代表组成。听证会在听取了各方的意见之后,综合作出决定。当然,此听证会意见各方应该共同遵守。
第二、对于商业目的的拆迁,应明确规定政府相关部门只能充当协议的调解人。在拆迁双方协商不成时,政府不能动用公权力对被拆迁人的房屋强行拆迁。否则,要追究相关人员的法律责任。
(三)价格评估应充分市场化
评估主体应市场化。政府不能介入到价格评估之中,应尊重房屋价格评估机构的独立性,明确价格评估是平等的市场主体之间的行为,允许房屋价格评估机构自主进行评估。估价标准和方法应市场化和科学化。政府不应在行政规范中制定补偿安置的标准,而应由房屋价格评估机构综合考虑各种影响房屋价格的因素并根据现时的市场价格确定。改变价格评估的出资方式。应当允许被拆迁人也可以选择房屋价格评估机构并自付价格评估费用,从而避免因由拆迁人支付评估费用出现的操纵评估价格的现象。
(四)拓展对被拆迁人权益的救济途径
被拆迁人对拆迁人在拆迁双方未达成拆迁协议的情况下而申请强制拆迁所造成的被拆迁人的损失可以提起民事诉讼。因为公民的房屋或其他合法私有财产是受宪法保护的。任何人在双方没有协商一致的情况下,而申请或委托他人强制侵犯公民的私有财产是违法的。这一点也是同《宪法》和《民法通则》的精神保持一致。所以,在拆迁立法上应当允许被拆迁人在对房屋拆迁管理部门提起行政诉讼时可以房屋拆迁管理部门和拆迁人为被告另行提起民事诉讼,同时规定诉讼进行时禁止拆迁行为的进行。同时,加强信访工作的处理,对于错误的拆迁行为进行认真处理,对纠纷双方都有一个满意的答复。
总而言之,被拆迁人权益保护的关键在于对行政权力的调控和平衡特殊利益集团与被拆迁人的利益。期待新的拆迁管理条例能从征收程序、补偿标准、救济途径等方面进行完善,确保被拆迁人得到全面、平等的保护。




 
 
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