一、深圳土地整备工作面临的新形势
深圳在2012年印发《关于推进土地整备工作的若干意见》，土地整备概念首次提出，自此，政府主导的搬迁工作中，土地整备与房屋征收政策并驾齐驱，之后再衍生出利益统筹土地整备（整村统筹及片区统筹）分支，市级层面相应的政策也不断完善，包括资金管理、机制优化、土地清理入库等各个方面。期间，深圳房屋征收政策也完成了一次迭代，在2016年12月份，印发深圳市人民政府关于修改《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》的决定，政策体系从248号令时代进入292号令时代。
2014年以来，深圳房地产市场经历了一波快速上涨的行情，房地产价格大幅度上升，被搬迁人的补偿预期也水涨船高，而征收整备补偿标准提升幅度有限（大幅度提升也存在一系列问题，例如对已签约业主显失公平、可能引起反水等），加上城市更新项目的冲击，土地整备工作的难度越来越大。292号令出台后，市相关部门公布了最近一期的房屋征收补偿基准价格，相对原有标准，已做了很大比例的提升，但对比市场行为的城市更新补偿，标准依然偏低。实施难、抵触大、耗时长，已成为近年土地整备工作的显著特点。
管理体制方面，土地整备工作也面临着新的形势。2016年11月，深圳市人民政府关于印发全面深化规划国土体制机制改革方案的通知，落实“强区放权”要求，最大限度推进重心下移。与土地整备工作密切相关的规定包括两款，一是下放调整土地整备（房屋征收）职权；二是实施国有储备地分类管理，将规划为农地、林地、水库、公园等且未划定管理线的储备土地，以及已明确由各区负责建设的文教体卫、市政道路等城市基础设施和公共服务设施的储备土地移交各区管理。目前，相关事权已经下放，但具体操作尚处于摸索阶段，区政府、区整备部门如何承接市事权下放的事项，如何接得住、管得好，都亟需建立详细的规则体系，为实际操作提供指引。
另外，新预算法的实施、财政资金及部门预算考核管理体制的变化等，都对土地整备工作带来了很大的影响，原有的一些做法已无法适应新形势的要求。不论是区政府决策层面、区主管部门统筹层面，还是街道办事处实施层面，均面临着一些困惑。
二、各区土地整备工作机制构建现状
格衡参与的部分辖区土地整备工作机制构建情况如下：
（一）龙岗区是我市土地整备工作重点区域之一，多年前便已启动政策体系构建工作，并持续性地进行完善和补充。2009年，印发《龙岗区政府投资项目建筑物拆除工程管理暂行办法》（深龙府办〔2009〕69号），是深圳最早研究征收整备项目建筑物拆除管理规定的区域，目前该办法已修订；2012年，印发《龙岗区安置房管理暂行办法》（深龙府办〔2012〕40号），在全市率先开展安置房管理研究，对安置房产权性质进行过深入地探讨；2013年，开展房屋征收补偿安置实施细则、房屋征收补偿工作指引等编制工作，因相关原因未正式印发；2015年，印发《龙岗区土地整备和房屋征收项目不可预见费管理暂行办法》（深龙土整﹝2015﹞7号）。
（二）宝安区于2015年10月印发《宝安区房屋征收操作指引（暂行）》，现正在进行修订，区相关会议已审议原则通过，预计近期将出台；2017年7月，《深圳市宝安区征地拆迁及土地整备指挥部会议议事规则》（深宝土整指〔2017〕4号）印发实施。
（三）光明新区于2016年印发《光明新区关于进一步加快推进土地整备工作的行动方案》（深光土整组〔2016〕62 号），共“1+7”个文件，具体包括《光明新区加强土地整备队伍建设工作方案》、《光明新区土地整备部门联动工作方案》、《光明新区土地整备重大疑难节点领导挂点工作方案》、《光明新区土地整备推进情况内部公开工作方案》、《光明新区土地整备项目推进情况考核工作方案》、《光明新区土地整备资金管理工作方案》、《光明新区土地整备法律服务团队选聘工作方案》、《光明新区土地整备工作操作流程图》；2017年7月，《光明新区土地整备项目实施方案编制及审批管理办法》、《光明新区土地整备工作议事规则》经新区相关会议审议通过；2017年9月，《光明新区土地整备项目权属核查工作指引》经新区相关会议审议通过，近期将正式发文。
（四）坪山区于2016年印发《关于明确征地拆迁征收固定资产处置操作规程的通知》（深坪发财函﹝2016﹞512号），2017年3月印发《坪山区房屋补偿工作管理规程（试行）》（深坪土整﹝2017﹞103号），现正组织编制《坪山区公共基础设施房屋补偿权属核查工作指引（试行）》，已经过多轮研讨。
（五）福田区于2014年9月印发《福田区房屋征收和土地整备工作实施细则（暂行）》（福府办〔2014〕10号）。
（六）南山区于2015年印发《南山区土地整备资金管理暂行办法》（深南府办〔2015〕7号），现正组织编制南山区土地整备工作系统规范性文件，包括《南山区土地整备工作暂行办法》及四个配套文件，分别为《南山区土地整备项目不可预见费使用管理办法》、《南山区土地整备项目实施方案编制及审批管理办法》、《南山区非经营性储备土地管理办法》、《南山区土地整备项目档案管理办法》，目前已形成初稿，正在征求区各职能部门意见。
三、各区对一些症结节点的做法总结
笔者在协助各区编制工作指引及相关配套性文件过程中，对现状土地整备工作实际操作过程中普遍面临的难点有了较为深刻的认识，这些问题具有普适性，但各区的做法存在差异。以下按照土地整备工作开展程序，对一些突出的症结、各区做法进行整理说明。
（一）土地整备年度计划申报阶段的症结与出路
根据市土地整备相关政策要求，项目纳入市土地整备年度计划后方可实施（特殊情形的增补项目除外）。在以往及现状操作中，各区在当年申报第二年的土地整备（含房屋征收）计划，具体由区土地整备部门统筹，各街道办事处申报。在计划申报阶段，尚未开展项目前期调查工作，因此普遍存在概算不准确的问题，以往通常“报大数”，确保概算金额可覆盖项目实际所需金额，这就造成了计划与实际不相符，且差异巨大。在新的财政资金及部门预算考核管理体制改革后，计划的合理性、资金支付是否及时，都纳入了考核范畴，在这种情况下，如何确定申报项目的资金总规模、年度申请安排资金规模，成为了一个症结，如果原有申报方式和工作程序不改变，街道办事处将面临不敢报、报不准的困境。
目前，市土地整备局已起草《土地整备年度计划项目申报审批工作指引》，正在征求各区意见。一些行政区也对这一问题进行了研究，拟将项目前期调查工作前置，在计划申报阶段，即启动前期联动，项目建设单位与街道办事处进行充分沟通，统筹考虑年度建设进度要求、拆迁实施难度等因素，合理确定项目实施范围；开展前期摸底调查，掌握人房地信息，必要时开展预测绘、预评估工作，合理估算资金总规模及年度资金安排计划。街道办事处开展前期调查所需的工作经费，由区财政负责落实。
（二）土地整备项目实施方案审批阶段的症结与出路
根据《深圳市人民政府关于印发全面深化规划国土体制机制改革方案的通知》规定，将货币补偿类土地整备方案审批权调整至各区，实行一级审批。留用地不占用国有储备土地的，返还用地、拆迁安置用地在建成区或本辖区范围内未完善征转补偿手续空地上落实的，由市政府委托区政府审批，其中涉及法定图则调整的，由区政府报法定图则委审批。对此，各区主要采取以下几种方式进行区内审批。
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对于货币补偿类土地整备项目实施方案，根据预算金额进行分级审批。例如：资金预算金额在5000万元以下的，由区整备部门审定，提交区领导小组或指挥部备案；资金预算金额在5000万元以上的，由区整备部门审核后，报区领导小组或指挥部审定。个别区还对项目性质进行了区分，例如是否属于市、区重点项目，区别不同类型报相应的主题审批。
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对于留用地不占用国有储备土地，返还用地、拆迁安置用地在建成区或本辖区范围内未完善征转补偿手续空地上落实且不涉及法定图则调整的土地整备项目实施方案，由区整备部门审核后，报区领导小组或指挥部审定。涉及法定图则调整的，土地整备项目实施方案和规划研究相关资料经区审议后，由区整备部门会同规划国土部门报送市规划国土委。
（三）权属核查确认阶段的症结与出路
权属核查与确认工作是土地整备补偿过程中至为关键的一个环节，直接影响补偿方式、补偿金额，很多腐败事件都发生在这一个环节。特别是原关外辖区，存在大量的历史遗留违法建筑，街道办事处在组织开展权属核查与确认工作时，存在很多的风险与难点，尤其是对房屋建成时间的认定问题。
目前，多个区在制定权属核查与确认工作操作指引，总体的编制思路有以下几个特征：一是精简高效，权责下放。对照292号令补偿政策规定，减少不必要的核查内容，并通过并联审批等方式，结合权责下放，原则上在（街道）办事处层面完成权属核查与确认工作，提高工作效率。二是明确主体，规范程序。近年来街道办事处部门设置及三定方案发生了很大的变化，很多职责部门已经撤销，例如原来的城建办，在这种情况下，需要重新明确核定的主体部门，并完善审查程序。针对房屋建成时间认定的具体问题，通过权利证书、“两规”、“（三规）决定”申报处理等记录可以确定的，据此确认；无法确认的，通过当事人申报、社区意见、航拍影像图、地籍地形图等资料综合确定。
（四）使用项目不可预见费的症结与出路
土地整备项目资金由直接补偿费、不可预见费、业务费和技术支持费四部分构成，现行相关政策对不可预见费的预留比例、使用对象进行了明确，但对具体使用条件、使用程序、使用权限未做规定，街道办事处在具体使用时普遍存在一些顾虑。对此，各区的规定包括以下几种方式。
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充分授权方式：不可预见费由街道办统筹使用，全面处理项目补偿及历史遗留、疑难个案等所有补偿相关事项，原则上不再向区政府申报个案。但对于全区具有普遍性的问题以及历史遗留问题，特殊情况确需申报的，由街道办提出申报意见，经区整备部门审核汇总后报区政府。具体特殊情形包括：涉及全区房屋补偿政策调整的问题；扩大项目房屋补偿范围，以及其他导致实际补偿超出概算金额的情形；项目实际发生的不可预见费超出概算金额的情形；其他确需研究解决的复杂情形等。
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规范程序方式：在补偿实施过程中，对于房屋征收补偿安置方案或土地整备项目实施方案未明确、无案例可循或突破本市补偿政策及标准等问题，街道办事处形成专项报告，明确个案基本情况、沟通过程、主要争议等内容，提出处理意见或建议，提交区整备部门，形成初步处理建议，报区领导小组或指挥部决策。
（五）固定资产处置工作的症结与出路
土地整备项目完成补偿工作后，买断的机器设备、青苗等，成为国有固定资产，部分辖区未对处置方式进行明确。街道办事处完成补偿后没有对应的部门负责承接，处理方式不明确，增加了街道办事处的工作压力和保管成本。
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方式一：街道按照资产处置的审批权限，处置批量价值在10万元（指资产账面原值）以下的国有资产；批量价值在10万元以上的国有资产，经街道办事处审核后，由区主管部门按照相关规定处理。
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方式二：街道办事处委托资产评估事务所开展评估，对资产单位账面原值低于500万元的，街道办事处对资产评估报告审核后报区主管部门备案；超过500万元的，街道办事处将资产评估报告报区主管部门核准。评估报告经街道办事处或区主管部门核准后，由街道办事处通过招标确定的拍卖机构开展拍卖工作，并在区公共资源交易中心进行网上公开拍卖。
（六）非经营性储备用地管理的症结与出路
根据《深圳市人民政府关于印发全面深化规划国土体制机制改革方案的通知》规定，实施国有储备地分类管理。将规划为农地、林地、水库、公园等且未划定管理线的储备土地，以及已明确由各区负责建设的文教体卫、市政道路等城市基础设施和公共服务设施的储备土地移交各区管理。各区如何管理、如何承接，亟需进行明确。
针对此，个别区已开展了相关研究，拟由项目实施单位负责土地清理；区土地整备主管部门负责组织现状验收、移交、建立档案和台帐、入库及出库登记；规划国土部门负责土地权属验收；区环保水务、城管、经促、教育、工务、卫生计生等相关职能部门，负责管辖范围内相应规划用途的非经营性国有储备土地的档案和台账管理，以及日常管理监督；街道办事处负责土地日常管理。同时，对管理程序、交接手续、格式表单等进行了明确。
